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Conflit Bénin-Niger/ Mesure et contre-mesure : l’avis de Dr Armel LALLY

Le texte de Dr. Armel LALLY aborde la décision controversée du Bénin d’empêcher l’embarquement du pétrole nigérien à la plateforme de Sèmè. L’auteur commence par contextualiser les tensions entre le Bénin et le Niger, résultant en partie d’un récent coup d’État. Il examine ensuite la légalité de cette mesure à la lumière de l’accord bilatéral entre les deux pays. Le Prof LALLY explore si le Bénin a le droit de lier cette action à la réouverture de la frontière nigérienne, concluant que la mesure pourrait être  considérée comme une contre-mesure en réponse à la fermeture illégale de la frontière par le Niger. Son analyse se base sur des principes de droit international et des traités régionaux, concluant que le Bénin n’a pas violé le droit international en suspendant temporairement ses obligations. Toutefois, il soulève la nécessité de preuves pour justifier la fermeture continue de la frontière par le Niger.

NDLR/Nous partons du contexte  et de l’objet de l’analyse, de la justification de la mesure en passant par l’analyse de la décision pour aborder ensuite la première et la deuxième partie de son texte. Dans son texte, Dr Armel LALLY analyse la décision du Bénin d’empêcher l’embarquement du pétrole nigérien au niveau de  la plateforme de Sèmè à la lumière des accords bilatéraux et du droit international général. La rédaction de la Dépêche décortique cette analyse du spécialiste en droits et vous expose l’intégralité de ses propos:

  1. Contexte et objet de l’analyse: L’auteur commence par situer le contexte de la décision, notamment en faisant référence au récent putsch ayant affecté les relations entre le Bénin et le Niger. Il expose ensuite son intention d’offrir une analyse impartiale et froide, dépourvue de passion et de partialité, concernant la décision du gouvernement béninois.
  2. Justification de la mesure: L’auteur expose les motifs avancés par le Président béninois, notamment la nécessité pour le Niger de lever la fermeture de sa frontière avec le Bénin pour permettre la collaboration et le transit des biens, y compris du pétrole nigérien.
  3. Analyse de la décision: L’auteur entreprend une analyse en deux temps. Dans un premier temps, il examine si le blocage constitue une violation de l’accord bilatéral du 23 janvier 2019. Dans un second temps, il évalue si cette action peut être considérée comme une contre-mesure en réponse à la fermeture illicite par le Niger de sa frontière avec le Bénin.
  4. Première partie de l’analyse: L’auteur conclut que le blocage initial semble violer l’accord bilatéral, car il n’existe aucune disposition autorisant une partie à subordonner l’exécution de ses obligations à l’état général de ses relations avec l’autre partie. Il souligne l’importance de ne pas isoler cet accord de l’ensemble du droit international.
  5. Deuxième partie de l’analyse: L’auteur soutient que le blocage peut être considéré comme une contre-mesure en réponse à la fermeture illicite par le Niger de sa frontière avec le Bénin. Il se base sur les dispositions du Traité de l’UEMOA qui garantissent la libre circulation des personnes et des biens, une liberté entravée par la fermeture des frontières.
  6. Conclusion: L’auteur conclut que le Bénin n’a pas violé le droit international en suspendant l’exécution de ses obligations en vertu de l’accord bilatéral jusqu’à ce que le Niger cesse de violer le Traité de l’UEMOA. Il souligne que le Niger pourrait tenter de justifier sa fermeture de frontière en invoquant la présence de troupes ennemies, mais cette justification serait peu probable si elle n’est pas étayée par des preuves.

Dans l’ensemble, le texte offre une analyse rigoureuse et équilibrée de la décision du Bénin, en examinant à la fois les aspects juridiques et les considérations politiques entourant la situation. L’auteur démontre une compréhension approfondie du droit international et des accords bilatéraux en jeu, tout en restant conscient du contexte politique plus large dans lequel cette décision est prise. Lire l’intégralité du texte de Dr Armel LALLY

LA DÉCISION D’EMPÊCHER L’EMBARQUEMENT DU PÉTROLE NIGÉRIEN AU NIVEAU DE LA PLATEFORME DE SÈMÈ : BRÈVES OBSERVATIONS SUR UNE CONTRE-MESURE

Il n’est pas nécessaire que je m’attarde dès l’entame de mon propos sur le putsch à la suite duquel les relations bénino-nigériennes se sont sérieusement dégradées. Le contexte en est trop connu pour mériter d’être encore rappelé. 

Un épisode plus récent des tensions entre les deux États appelle une attention particulière. Beaucoup ont dû voir et entendre, probablement à sa sortie du Conseil des Ministres du 08 mai 2024, le Président Patrice TALON défendre une mesure prise par son gouvernement et qui avaient fuité la veille dans les médias : le blocage à l’embarquement du pétrole nigérien au niveau de la plateforme de Sèmè conformément à l’Accord nigéro-béninois relatif à la construction et à l’exploitation d’un  système de transport des hydrocarbures par pipeline du 23 janvier 2019 (ci-après Accord bilatéral du 23 janvier 2019). Même si, les lignes qui suivent prennent le dossier à chaud, je voudrais y essayer, autant que faire se peut, d’en offrir une analyse froide, sans passion, sans chauvinisme, ni xénophobie. 

Il s’agit, avec un peu de prétentions de ma part   ̶   je l’avoue   ̶   , d’exposer au lecteur ce qui, à mon avis, ne manquera pas d’être retenu dans le cadre de l’arbitrage prévu à l’article 25.3 de Accord bilatéral du 23 janvier 2019, si un règlement non juridictionnel du différend venait à échouer. 

À cet effet, il faut revenir sur la justification avancée par le Chef de l’État béninois. Je me permets de la reproduire partiellement, mais de façon nullement tronquée, la totalité n’en étant pas forcément pertinente aux fins de la présente analyse : « On ne peut pas nous voir comme des ennemis et vouloir notre collaboration et nos moyens (…) Si demain Niamey accepte de collaborer [lever la fermeture de sa frontière avec le Bénin], les bateaux pourront embarquer le pétrole nigérien (…) Je suis peiné par les relations tendues entre le Niger et le Bénin, deux pays amis et frères… Prendre le Bénin comme pays ennemi et répandre qu’il a massé des troupes étrangères à ses frontières pour attaquer le Niger est totalement ridicule. Il est impératif de rétablir des échanges économiques formels pour permettre le transit de biens, y compris le pétrole, à travers le Bénin pour leur expédition (…) Nous avons communiqué cette exigence aux autorités nigériennes sans recevoir de réponse satisfaisante ». Telle est la déclaration faite par le Président béninois le mercredi 08 mai 2024. 

L’obligation présumée violée par le Bénin serait notamment l’engagement, qu’il a souscrit à travers l’article 3. 3 de l’Accord bilatéral du 23 janvier 2019, de « s’abstenir de prendre unilatéralement et dans tous les cas, sans l’accord préalable de la République du Niger, toute mesure de nature à restreindre ou à entraver le transit sur son territoire, des hydrocarbures en provenance de la République du Niger à travers le Système de Transport [par pipeline]». En tout cas, d’aucuns, au Bénin et, surtout, au Niger, ont vu dans la mesure prise par le Bénin une violation de l’Accord bilatéral du 23 janvier 2019.

La question à laquelle il y a lieu de fournir des éléments de réponse ici est la suivante : le Bénin a-t-il le droit de subordonner l’exécution de ses propres obligations en vertu de l’Accord bilatéral du 23 janvier 2019 à la réouverture par le Niger de sa frontière avec cet État ?

Rappelons immédiatement que des éléments de réponse à cette question ne pourraient être recherchés au titre de l’exception d’inexécution de l’article 60, paragraphe 1 de la Convention de Vienne du 23 mai 1969 sur le droit des traités, pareille exception n’opérant, comme pour les contrats de droit privé d’ailleurs, que pour les obligations entretenant un lien de connexité. Plus largement, ce n’est pas au regard du droit des traités que le blocage à l’embarquement du pétrole nigérien au niveau de la plateforme de Sèmè par le Bénin pourrait se justifier. En revanche, à mon sens, la mesure litigieuse pourrait se justifier, en tant que contre-mesure, au regard du droit international général et des règles garantissant la libre circulation des personnes et des biens dans notre sous-région. 

Par souci de pédagogie, mon analyse sera progressive et se fera en deux temps. Un examen sommaire des faits mettra en évidence une violation a priori de l’Accord bilatéral du 23 janvier 2019 (I). Ce constat laissera place à un autre résultant d’une analyse plus poussée à l’issue de laquelle la mesure litigieuse du Bénin apparaîtra finalement comme une contre-mesure au regard de la violation préalable par le Niger de ses obligations en vertu du traité de l’UEMOA relatives à la libre circulation des personnes et des biens (II). Je m’en tiendrai aux textes de la seule UEMOA pour faire simple.

I- UN BLOCAGE VIOLANT A PRIORI L’ACCORD BILATÉRAL DU 23 JANVIER 2019

Sauf disposition conventionnelle contraire ou s’il y est autorisé par toute autre règle de droit international, un État ne peut subordonner l’exécution de ses propres obligations en vertu d’un traité particulier à l’état général de ses relations avec l’État à l’égard duquel il est tenu desdites obligations. Il n’en irait autrement que si la dégradation de l’état général des relations entre les deux États est une conséquence directe d’une violation du droit commise par le second État à l’encontre du premier, auquel cas le refus de celui-ci d’exécuter ses propres obligations conventionnelles  mentionnées ci-dessus pourrait éventuellement s’analyser en une contre-mesure. 

Il existe, en effet, nombre de traités en vigueur entre des États qui sont, de ce fait, tenus de les exécuter nonobstant, par ailleurs, la dégradation de l’état général de leurs relations. Au demeurant, les relations conventionnelles seraient sous une menace permanente d’instabilité et les traités réduits à néant si leur conduite peut, sans être internationalement illicite, être affectée par l’état général souvent changeant des relations entre les États parties. 

Voilà le genre de phrases pouvant apparaître dans des paragraphes décisifs d’un arrêt ou d’une sentence arbitrale !

Dans l’Accord bilatéral du 23 janvier 2019, aucune disposition n’autorise l’une des deux parties à subordonner  l’exécution de ses propres obligations à l’état général de ses relations avec l’autre partie. A priori, aucune règle pertinente de droit international, qu’elle soit conventionnelle, coutumière ou autre, n’existe qui puisse être valablement invoquée à l’appui d’une prétention selon laquelle l’exécution par le Bénin de ses obligations en vertu de l’Accord du 23 janvier 2019 serait subordonnée à  la bonne qualité des relations bénino-nigériennes, y compris celles de bon voisinage qu’en principe devrait attester l’ouverture complète de la frontière entre les deux États. Pareille prétention ne trouverait pas davantage d’appui dans d’autres règles de droit international liant le Niger, qu’elles soient conventionnelles, coutumières ou autres. 

Ce moment de l’analyse se limite au droit des traités et n’intègre que les mécanismes de justice privée mis en place dans ce cadre-là. Les éléments de réponse à notre question qui en découlent sont forcément tout aussi limités. 

Cela dit, admettons, à cette étape, que le blocage à l’embarquement du pétrole nigérien au niveau de la plateforme de Sèmè paraît violer l’Accord bilatéral du 23 janvier 2024, quitte, ensuite, à y voir une contre-mesure. 

II- UN BLOCAGE EN RÉALITE CONSTITUTIF D’UNE CONTRE-MESURE AU REGARD D’UNE FERMETURE INTERNATIONALEMENT ILLICITE PAR LE NIGER DE SA FRONTIÈRE AVEC LE BÉNIN

Quelques problèmes de terminologie à régler avant d’aller plus loin dans l’analyse :

– Les contre-mesures font partie, avec le consentement, la légitime défense, la force majeure, la détresse et l’état de nécessité, des circonstances excluant l’illicéité internationale d’un fait commis par un État. Malgré la tentation assez forte d’établir un parallèle avec le droit de la responsabilité civile, il faut avertir le lecteur que l’expression « circonstances excluant l’illicéité » est une « expression que la CDI [Commission du droit international] a préférée à celle, plus usuelle, de « causes exonératoires de responsabilité » car ces circonstances n’« effacent » pas la responsabilité, elles l’empêchent de naître en ce qu’elles excluent le caractère illicite du comportement de l’État (et portent exclusivement sur l’élément « objectif » de la responsabilité) » (A. PELLET, « Remarques sur une évolution inachevée : le Projet d’articles de la Commission du droit international sur la responsabilité des États », AFDI, 1996, p. 14). En effet, les circonstances excluant l’illicéité sont intégrées dans le fait générateur même de la responsabilité et, lorsqu’elles sont établies, empêchent tout simplement celui-ci d’exister. Elles ne déchargent donc pas de la responsabilité, mais constituent plutôt un obstacle à l’engendrement de celle-ci. 

– Une contre-mesure, c’est, selon une heureuse formule du Professeur Pierre-Marie DUPUY, une mesure consistant à mettre la violation du droit au service de sa propre restauration (P.-M. DUPUY, in « Préface » à D. ALLAND, Justice privée et ordre juridique international. Étude théorique des contre-mesures en droit international public, Paris, Pedone, 1994) . Un État A viole le droit international à l’égard d’un État B auteur d’une violation, en premier, du droit international à laquelle la seconde violation est destinée à mettre fin. 

– Selon l’article 22 des Articles   ̶   ce n’est pas un barbarisme, c’est plutôt l’expression consacrée   ̶   de la Commission du droit international (CDI) sur la responsabilité de l’État pour fait internationalement illicite, « [l]’illicéité du fait d’un État non conforme à l’une de ses obligations internationales à l’égard d’un autre État est exclue si, et dans la mesure où, ce fait constitue une contre-mesure prise à l’encontre de cet autre État conformément au chapitre 2 de la troisième partie ». À préciser que ce chapitre auquel il est fait renvoi contient des dispositions encadrant les contre-mesures. 

Sous le bénéfice de ces remarques préliminaires, il convient de rappeler qu’aucune violation alléguée de l’Accord bilatéral du 23 janvier 2019 ne peut être appréciée en « isolation clinique » (l’expression est de : États-Unis  ̶  Normes concernant l’essence nouvelle et ancienne formules, Rapport de l’Organe d’appel, WT/DS2/9, 20 mai 1996, p. 20) par rapport au reste du droit international. Or, dans celui-ci, on retrouve des dispositions du Traité de l’UEMOA qui reconnaissent la libre circulation des personnes et des biens dont l’exercice n’est qu’illusoire avec des frontières restées indéfiniment fermées. Il s’ensuit que la fermeture des frontières, qui est pourtant un acte de souveraineté, se trouve ici limitée par les engagements souscrits par les États à travers la conclusion du Traité de l’UEMOA.

La libre circulation des personnes est énoncée dans l’article 4 alinéa c) du Traité de l’UEMOA avant d’être décortiquée par l’article 91 du même traité comme impliquant, entre autres, le droit de se déplacer et de séjourner sur l’ensemble du territoire des États membres. 

Pour ce qui est de la libre circulation des biens, si elle apparaît elle aussi dans l’article 4 alinéa c) du Traité de l’UEMOA, c’est sous la désignation plus précise de libre circulation des marchandises qu’on la retrouve aux articles 76 et suivants. En dépit de cette précision procédant certainement du souci de rappeler l’importance de la commercialité qui doit s’attacher aux biens dont la circulation est favorisée, l’idée n’en demeure moins que les frontières au sein de l’UEMOA se doivent d’être en principe ouvertes aux ressortissants et aux biens que ceux-ci produisent ou veulent échanger par-delà les frontières entre États. Les restrictions, qui peuvent affecter cette circulation, sont les seules prévues à l’articles 79 du Traité et qui tiennent à des « des raisons de moralité publique, d’ordre public, de sécurité publique, de protection de la santé ou de la vie des personnes et des animaux, de préservation de l’environnement, de protection des trésors nationaux ayant une valeur artistique, historique ou archéologique et de protection de la propriété industrielle et commerciale ».

Le traité de l’UEMOA, dont ce sont là des dispositions, se trouve inévitablement privé de son objet et de son but par la fermeture par un État membre de ses frontières. Dans ce contexte institutionnel de libre circulation des personnes et des biens, la fermeture par un État de ses frontières est donc un fait internationalement illicite qui engage sa responsabilité internationale. Il suit de là qu’une action menée par un État destinée à amener le premier à mettre fin à cette fermeture de ses frontières, quand bien même elle violerait a priori le droit international, s’analyse en une contre-mesure dont le propre est justement d’exclure l’illicéité de cette action. 

Dans l’affaire bénino-nigérienne, certes, la fermeture des frontières a d’abord été subie par le Niger  au titre des sanctions prises par la CEDEAO contre le changement anticonstitutionnel de gouvernement intervenu en juillet 2023 en violation aussi bien des textes de cette organisation que de l’Acte constitutif de l’Union africaine et de la Charte africaine de la démocratie, des élections et de la gouvernance. Mais, le temps ayant fait son effet, la CEDEAO a pris acte du fait accompli que constituent l’effectivité et la réalité du gouvernement du Général TIANI. Aussi, le 24 février 2024, a-t-elle décidé de lever les sanctions les plus lourdes infligées au Niger, dont celles consistant en la fermeture des frontières et de l’espace aérien nigériens, dans le blocage des transactions financières entre les pays de la CEDEAO et le Niger et dans le gel des avoirs de l’État nigérien. Plus de deux mois après la prise de cette décision de l’organisation régionale que le Bénin a tenu à promptement respecter, le Niger n’a pas rouvert sa frontière avec le Bénin.

Il ressort de ce qui précède que la fermeture continue de sa frontière avec le Bénin est un fait internationalement illicite imputable au Niger. Dès lors, y réagir par le blocage à l’embarquement du pétrole nigérien au niveau de la plateforme de Sèmè est une contre-mesure qui empêche que puisse se trouver caractérisée la violation de l’Accord bilatéral du 23 janvier 2019.

En définitive, si Patrice TALON et ses pairs ouest-africains ont été très   ̶   voire trop   ̶   loin dans leurs réactions au changement anticonstitutionnel du gouvernement de Mohamed BAZOUM, le Bénin n’a commis, à mon sens, aucune violation du droit international en suspendant l’exécution de ses propres obligations en vertu de l’Accord bilatéral du 23 janvier 2019 jusqu’à ce que le Niger cesse de violer au préjudice du Bénin le Traité de l’UEMOA. 

Sans doute, doit-on toujours s’attendre à ce que le Niger allègue la présence de troupes ennemies collaborant avec le Bénin dans la partie septentrionale de celui-ci. Mais, si elle n’est pas prouvée, quelle chance une telle justification de la fermeture de sa frontière a-t-elle d’être retenue ?

Armel LALLY

ENCADRE:

Armel Lally, Docteur en Droit de l’Université de Genève, a une vaste expérience dans les domaines du droit international et des droits de l’homme. Avec un parcours professionnel riche, notamment en tant que Référendaire à la Cour internationale de Justice et Assistant au Haut-Commissariat des Nations Unies aux droits de l’homme. Ses compétences incluent l’enseignement et la recherche en droit international public, droit des droits de l’homme, et droit constitutionnel, ainsi que la consultation et l’analyse dans divers domaines du droit et des sciences politiques en rapport avec le développement.

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